李偉：堅持高質量建設高水平大都市圈

（作者：國務院發展研究中心主任、黨組副書記、研究員 李偉）

　　 城市可以說是“人類最偉大的發明”。城市作為人類生產生活的主要聚集地，對實現分工效應，促進文化交流和知識分享，推動財富創造和人類進步，發揮著巨大作用。進入工業化時代以來，越來越多的城市發展成為大城市、特大城市；在此基礎上，越來越多的城市群和大都市圈又得以形成和發展，成為人類社會形態發展的一種重要趨勢。

　　 大都市圈的形成和發展，一方面通過規模效應和集聚效應，推動著經濟的發展、社會的進步、科學的昌明；另一方面，也可能會帶來環境污染、交通擁堵等涉及城市質量和管理問題。如何適應城市化的大趨勢，揚大都市圈之長，避大都市圈之短，促進大都市圈持續、健康、高質量發展，是當今時代全人類共同面臨的重大現實課題。

　　 此次會議以“大都市圈建設與城市化的未來”為主題，就當今世界大都市圈發展的新趨勢、新機遇與新挑戰等議題進行深入討論，既具有重要的理論價值，也具有重要的實踐意義。在此，我談幾點不成熟的看法。

　　 一、當今時代的城市化必然伴隨著大都市圈的孕育和發展

　　 自工業化，特別是二戰結束以來，人類社會進入了城鎮化快速發展時期。到2017年，全球城市化水平翻了一倍，從1945年的27%上升到54.7%。在城市化快速推進的過程中，也形成了以紐約、洛杉磯、東京、巴黎、倫敦和上海等一系列大城市和超大城市為核心的大都市圈。從未來趨勢看，人類的城市化進程還將繼續推進。根據有關估算，全球城鎮化進程將一直持續到21世紀末左右，屆時，全球人口將穩定在90-110億，其中大約75%—80%的人口會居住在城市當中。而隨著城市人口總規模的增長，必然還會出現更多的大城市、特大城市和以它們為核心的大都市圈。

　　 在我看來，未來推進新的大都市圈發展的，主要有四大因素。

　　 首先，區域經濟發展水平的進一步提升將構成大都市圈形成的新基礎?；仡櫄v史，大都市圈的形成與發展總是與所在區域的經濟發展整體水平密切相關。區域經濟發展整體水平的提高，客觀上需要大都市圈的形成，同時也為大都市圈的形成提供有力的物質支撐。

　　 一方面，伴隨著區域發展水平的提高以及由此帶來的居民收入的增長，社會需求將進一步多元化、高端化。為滿足新的社會需求，就必須從更廣闊的空間范圍內，去尋找和發現新的供給來源。此外，從生產端來看，隨著區域發展水平的提高，土地等各種生產要素成本不斷上升，企業利潤空間將受到壓縮。要改變這一現狀，需要在更廣闊的空間范圍內來配置資源要素，以提高資源要素的利用效率，遏制企業利潤空間的縮小。無論從需求端還是生產端來看，一定空間范圍內的各區域發展主體，越來越需要加強經濟和其他方面的聯系。

　　 另一方面，區域發展水平的提高將擴大社會財富總量，提高政府公共財政能力，為創造大都市圈形成和發展所需要的必要條件提供了可能。大都市圈的形成與發展，表現為一定地理空間上經濟活動和人口的大規模集聚，這對于交通、信息等軟硬件基礎設施的網絡化和現代化提出了更高的要求。這些設施無論是由社會資本投資，還是由政府來建設，都要以巨大的物力和財力作保障。

　　 根據相關機構的展望，未來世界經濟無疑還將繼續增長，新興經濟體還會以較快速度發展，可以肯定地說，全球特別是新興經濟體還會為形成更多的大都市圈奠定新的經濟基礎。

　　 其次，交通基礎設施建設特別是快速交通體系的發展為不同城市之間實現“同城化”提供了良好的條件?，F代化綜合交通運輸體系對大都市圈的形成和發展具有重要的支撐和引導作用?？焖?、便捷、高效、安全、大容量、低成本的綜合交通網絡的形成，大大方便了人員的流動和物資的流通，擴大了核心城市的輻射邊界，增強了一定空間范圍內各城市之間的連接性，為各城市在產業上的分工、功能上的互補創造了基本的物理前提。

　　 形成于幾十年前的東京都市圈是一個非常典型的案例。它的發展就是建立在便捷快速的交通基礎設施網絡之上。東京都市圈包括東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣“一都三縣”，面積1.34萬平方公里，人口超過4000萬，經濟總量接近全日本的一半，是目前世界上公認的人口最多的世界級大都市圈之一。這種規模的都市圈的形成和發展，如果沒有便捷快速的交通基礎設施網絡是不可想象的。據相關資料顯示，在以東京為核心的60公里半徑內，有30家運營商運營121條軌道交通線路，運營總里程超過4700公里，通勤時間平均在1個小時之內，每天有超過4000萬人次的客流量。這些構成了東京都市圈形成和發展的有力支撐。

　　 當前交通運輸的技術要比過去更為發達。比如，十年前，乘火車從北京到天津要2到3個小時，現在只有半個小時。過去實現天津和北京的同城化不可想象，而現在則可能指日可待。我們相信，在交通運輸領域未來還會有新的技術進步，特別是運輸技術和信息技術的結合，將會極大地提高交通運輸的智能化水平，顯著地提高交通運輸的效率，大幅度地縮短通行時間。交通運輸技術的進步，將有助于孕育和形成數量更多、規模更大的都市圈。

　　 再次，信息技術的快速發展將進一步突破產品交換的地理限制，有助于實現對大都市圈的良好治理。進入20世紀中后期以來，信息技術快速發展，人類社會逐步進入互聯網甚至是萬物互聯的時代。信息技術的發展，方便了信息的交流，加快了信息傳播的速度，對空間發展格局已經并將繼續產生重大影響。

　　 一是信息技術的快速發展，擴大了交易的空間范圍，拓展了城市經濟生活和社會生活的地理邊界。信息流通成本的降低，有助于生產要素能夠突破地理空間的限制，在更大空間范圍內實現優化組合，使得更大規模、更大空間范圍內的經濟合作成為可能，從而使得一定空間范圍內各城市（城鎮）的經濟生活和社會生活日益緊密地交融在一起。

　　 二是信息技術的快速發展，降低了市場交易信息的不對稱性，提高了交易信息的充分性，有助于企業在更大空間范圍內優化業務結構和業務流程。信息采集、處理能力的提高，使得市場主體在生產經營過程中能夠掌握更充分的信息，從而使得某些原本由企業自身組織的生產和服務活動，可以委托給更遠一些地方的其他市場主體來承擔。還要看到，信息技術的進步，也有助于企業在更大空間范圍內布局產業鏈。這些都會在微觀層次上，為不同城市之間形成更加復雜和緊密的分工奠定基礎。

　　 三是信息技術的快速發展，有助于提高公共設施的運行效率，使之能夠服務更大空間范圍內的人群。比如，信息技術的運用，可以提高飛機起降的頻次，同樣的機場要比過去有更大的吞吐量，因而可以為更多的人、更遠地方的人服務。

　　 四是信息技術的快速發展，有助于提升對都市圈的管理能力，有助于大都市圈實現良好治理。城市是一個復雜的經濟社會系統，大都市圈是更加復雜的經濟社會系統。如果沒有充分、及時、準確的信息，要實現對這一現代城市系統的良好管理，是極其困難的。而信息技術的發展，豐富了政府的管理手段，提升了政府的管理能力，有助于政府形成更加科學的決策，有助于政府形成有針對性的解決城市各種問題的系統性方案。

　　 最后，城市服務業需求的快速增長向大都市圈的發展提出了強烈的要求。城市里的生產、生活方式，顯著地不同于農村，無論是社會生產還是社會生活，城市都體現出更為專業化、細分化的特征。而且，隨著技術的進步，特別是信息技術的進步，這種趨勢日益明顯。比如，建立在互聯網基礎上的電子商務和快遞業務，催生了大量的“宅男”“宅女”，催生了“外賣小哥”這一勞動大軍，其實質就是社會生產、生活的進一步專業化、細分化。這種專業化、細分化的直接結果就是創造了更多的對服務產品的需求。

　　 服務業尤其是生產性服務業，像制造業一樣，也越來越多地呈現出規模經濟特征。比如，電子商務企業每一單交易的利潤非常微薄，但是如果能夠服務更多的人群，從事電子商務的企業就能夠生存和發展下去。因此，城市服務業的發展要突破地理空間的限制具有強大的內在驅動力。而這種驅動力也是推動大都市圈形成和發展的動力源泉。

　　 二、建設高水平的大都市圈必須堅持高質量發展

　　 大都市圈的形成和發展是城市化過程中的一個重要趨勢，有利有弊。對于這種趨勢，我們不能阻擋，只能適應，只能采取有力、有效的措施促進大都市圈持續、健康發展。要使大都市圈能夠持續、健康發展，必須提高大都市圈的發展質量。提高大都市圈的發展質量，我認為應該做好以下幾方面的工作。

　　 第一，必須科學規劃大都市圈的建設。大都市圈的孕育和發展有內在的動力，但是大都市圈的形成和發展，不是一個完全自然而然的過程。人類應該對大都市圈發展的內在動力加以駕馭，使其更有利于實現大都市圈的持續、健康發展。而駕馭這種力量的重要工具之一就是城市規劃。正反兩個方面的經驗都表明了城市規劃的重要性。有些國家，像德國，城市規劃做得較好，實施得也比較好，城市問題較少。如果不重視城市規劃，或者制定的規劃科學性不強，結果就會出現一系列問題。如，城市無序蔓延擴張，資源特別是土地的浪費和低效率利用現象突出；城市的人口和經濟活動集聚程度與資源環境承載力不匹配，城市發展與資源環境的沖突嚴重；城市之間分工不合理，都市圈缺乏整體競爭力；城市建設不注重保護歷史和文化傳統，城市缺乏鮮明文化特質而“千城一面”，等等。

　　 建設高水平的大都市圈，應該搞好大都市圈的規劃，指導和引導大都市圈的發展，規范大都市圈的開發和建設。制定好大都市圈規劃，是一項系統工程，至少應做好這樣幾件事。一是確定大都市圈的合理半徑，使之既能防止土地資源的低效利用，又能給大都市圈預留足夠的發展空間。二是依據資源環境的狀況，合理設定人口和經濟活動集聚程度，科學安排生產、生活和生態空間，實現大都市圈發展和生態環境保護的協調。三是明確大都市圈內不同類型城市的定位，促進大都市圈內部的有序競爭和互補合作，提升大都市圈整體競爭力。四是注重大都市圈的開發建設與歷史文化傳統保護的協調，使之既富有現代氣息，又不失歷史底蘊；既方便生產生活，又具有“和善可親”的“面孔”，不要讓大都市圈成為“鋼筋水泥的森林”。

　　 第二，必須建設便捷高效、互聯互通的現代基礎設施網絡。高效的基礎設施網絡是大都市圈經濟發展和生活品質提升的基礎。缺乏高水平、連通性強的基礎設施網絡，城市之間難以形成密切的分工關系，各城市的定位也難以實現合理化，城市生活的品質難以提高。比如，現在在北京周邊的三河、大廠、香河三地居住著大量在北京就業的人群，因為這些地方與北京的交通不太通暢，他們每天花在通勤上的時間多達三四個小時，接近于工作時間的50%，通勤占用過多的時間，不可能使人們有很高的生活質量?！袄速M時間，就是浪費生命”。當前，在中國的一二線城市，人們消耗在通勤上的時間，可以說是令人十分惋惜的。

　　 建設高水平的大都市圈，一定要建設高水平的基礎設施網絡。一要合理布局和建設綜合交通樞紐，促進不同類型基礎設施、城市間和城市內基礎設施的順暢銜接。二要加強信息通信網絡設施建設，充分利用現代信息技術等新科技成果，提高基礎設施運營和管理水平。三要統籌考慮基礎設施的建設與大都市圈內部不同類型城市定位、城市功能分區等之間的關系，提高大都市圈基礎設施一體化水平。

　　 第三，必須形成優勢彰顯、分工密切的現代產業體系。建設高水平的大都市圈，不是簡單地圍繞核心城市“畫圈”，也不是一定空間范圍內的城市發表各種形式的“合作宣言”，而是要促使大都市圈內部不同城市在各方面進行實質性的合作。這種實質性的合作主要體現在產業方面?？梢哉f，密切的產業合作是大都市圈形成和發展的根本基礎。

　　 建設高水平的大都市圈，在產業發展上，各相關城市必須打破“一畝三分地”的思維。一要依據內部不同類型城市各自的特點和定位，培育和形成各具特色且優勢互補的產業體系。二要以價值鏈分工深化大都市圈內部的經濟聯系，形成以核心城市為主導、其他城市緊密參與，且具有較強整體競爭力的價值分工鏈條。與此同時，大都市圈里的各城市，一方面要提升自身創新能力，另一方面也要在創新能力方面加強合作，以形成強有力的創新整體優勢；通過創新能力的提高，推動大都市圈產業不斷升級換代，實現產業體系的現代化。

　　 第四，必須提供高水平、均等化的公共服務。比較好的公共服務是人們為追求美好生活向城市轉移的主要動因；提供高水平、均等化的公共服務是大都市圈持續、健康、高質量發展的內在要求。大都市圈的高質量發展，需要高素質的人力資源，而只有高水平的公共服務，才能吸引和培養高素質的人才。大都市圈的高質量發展，需要社會各階層和諧相處，而只有均等化的公共服務，才能實現社會各階層的和諧。

　　 為都市圈全體居民提供高水平、均等化的公共服務是各國政府追求的目標。目標是美好的，但現實是冷峻的。環顧全球，在為全體居民提供高水平、均等化的公共服務方面，即使是發達國家迄今也未能完全做到，相比較，北歐的一些發達國家做得較好一些?？梢哉f，為全體居民提供高水平、均等化的公共服務是發達國家和發展中國家面臨的共同而嚴峻的挑戰。要實現為全體居民提供高水平、均等化的公共服務，首先是要大力發展經濟，為高水平公共服務提供物質支撐；二是要解決認識上的問題，要高度重視社會中下階層的公共服務需求；三是要找出公共服務不均等的社會根源、制度根源，制定和實施可以從根本上解決公共服務不均等的政策措施。

　　 第五，必須構建宜居、可持續的生態環境。過去，在城市發展過程中，人們往往優先考慮經濟的發展，更多地注重人口和經濟活動集聚帶來的規模效應，通常不把生態環境作為城市發展的投入。由此帶來的問題是，環境受到污染，生態遭到破壞；而治理環境、修復生態有時甚至超過從城市開發和建設中得到的收益。建設高水平的大都市圈，必須改變這一傳統模式，要充分認識到“綠水青山就是金山銀山”，要把建設生態文明的理念貫穿到大都市圈建設和發展的各個環節和各個領域，要注重人口集聚、經濟活動集聚與生態環境的協調，把生態環境作為大都市圈發展的首要“硬約束”，把宜居、可持續的生態環境建設作為大都市圈發展的重要目標，構建綠色生產方式，倡導綠色生活方式，提高大都市圈的品質和可持續發展的能力。

　　 第六，必須建設高效、智慧、人性化的城市治理體系。城市化過程也是一個社會結構變化的過程。與單個的城市相比，大都市圈的形成和發展將伴隨著更加復雜的社會結構變化。在這個變化過程中，由于不同地區、不同階層相對地位的變化，都市圈內部各種沖突甚至是嚴重沖突會不時顯現。還要看到，在全球化和信息化的背景下，由于人員的跨國流動更加便利和頻繁，信息的全球傳播更加快速和便捷，未來大都市圈面臨的社會治理問題可能會日益增多、越發嚴峻。

　　 最近，我讀了葡萄牙人佩雷拉與英國人芬特維茲聯合撰寫的著作《為了政策的科學：新挑戰與新機遇》。在這本書中，有這么一段話：“現在的政府、公司董事會、守法公民都對隱藏在身邊的危險毫無所知，他們與黑客、網絡罪犯、數據挖掘者、衛星照相機、DNA數據庫以及恐怖網絡一起共享信息進而分享權力?！庇幸晃幻袨鯛柪锵！へ惪说纳鐣W家根據這種現象，認為現在進入了一個“有組織地不負責任”的時代。我認為，貝克說這樣的話是想表明，在信息化時代，社會治理的難度遠遠地超出了人們的想象。

　　 要使大都市圈持續、健康、高質量發展，必須高度重視大都市圈的治理問題，建設現代化的城市治理體系。一是要形成迅速反應和處置社會問題的體制機制，要防止“小的社會問題”演變成“大的社會矛盾”。二是要形成城市管理者與城市居民相互信任、良性互動的關系，城市管理的目標和任務要充分體現人民的愿望和需要，城市管理者要以人民能夠理解的方式傳達城市管理的目標和任務，以人民能夠接受的方式管理和治理城市。

　　 三、建設高水平的大都市圈需要智庫加強合作研究

　　 由于國情不同，各國大都市圈的發展都有一些不同的特點，但這些大都市圈的發展在許多方面也有相同和相似之處，既具有事物發展的特殊性，但更有普遍性。比如，受規模效應與集聚效應等客觀力量的驅動，人口和經濟活動傾向于向大都市圈集聚；大都市圈是各種創新要素的聚集地，更具創新活力；大都市圈空間的拓展和交通基礎設施在空間上的延伸相互推動；大都市圈的形成和發展大多都會伴隨交通擁堵、環境污染、貧困人口聚集等現象。這些相同或相似的現象和問題的存在，向各國智庫提出了一系列需要共同研究的課題。

　　 從人類的共同利益出發，也需要在大都市圈的建設和發展方面加強合作研究。隨著城市化進程的推進，大都市圈所承載的人類活動和經濟活動越來越多；在全球化背景下，各國大都市圈之間的相互影響將越來越大、越來越深廣。如果各國的大都市圈都能走上持續、健康、高質量發展之路，那么世界就會有一個更加美好的未來。

　　 世界各國的城市化處于不同階段，一些發達國家的現代化走在發展中國家的前面，他們的大都市圈發展也走在發展中國家前面。在大都市圈的發展和治理方面，先發國家既有經驗，也有教訓。對于發展中國家而言，既要學習先發國家的有益經驗，又要吸取他們的深刻教訓。需要合作研究的是，在發達國家大都市圈的發展過程中，經驗有哪些？教訓有哪些？經驗教訓背后的經濟、社會乃至制度根源又在哪里？

　　 中國是個發展中的大國，人口占全球的五分之一，有義務也有可能為全球的大都市圈發展提供“中國方案”和“中國智慧”。

　　 首先，中國城市人口總規模大，超大城市數量眾多。2017年末，中國城鎮常住人口超過8億，占全球城市人口的20%，相當于發達國家全部城市人口的80%，是美國城市總人口的3倍。從全球來看，在人口規模排名前十位的都市圈中，中國占2位；在排名前三十位的都市圈中，中國占6位，中國大都市圈的數量明顯超過其他國家。顯然，在城市化發展的過程中，中國遇到的問題和挑戰要多于世界上其他國家，中國的經驗可能豐富于其他國家，教訓可能要多于其他國家。

　　 其次，事實上，中國已積累了豐富的都市圈發展和建設經驗。在城市化和大都市圈的發展過程中，中國注重市場在資源配置中的決定性作用，注重市場在城市空間格局形成中的重要作用，也非常重視政府在都市圈發展和空間格局塑造中的作用，非常重視運用規劃這一工具引導都市圈的發展。在這方面，我有深切的體會。

　　 大家都知道，京津冀協同發展作為中國區域發展的重大戰略，現在已經取得顯著的進展。之所以能取得顯著進展，是因為中國政府高度重視這一戰略的規劃引領。為推動這一戰略的實施，在中央層面，成立了京津冀協同發展領導小組。同時，還成立了以曾任上海市市長的徐匡迪為組長的京津冀協同發展專家咨詢委員會，我有幸作為專家咨詢委員會的副組長參加了其中的工作。在中央的領導下，京津冀協同發展領導小組及其辦公室做了大量的工作，其中，最主要的工作就是制定《京津冀協同發展規劃綱要》及一系列相關的專項規劃。京津冀協同發展專家咨詢委員會，到目前為止，已經召開了101次會議，進行了大量的相關方面的咨詢，在京津冀協同發展中發揮了重要的作用。還有，前不久剛剛召開的粵港澳大灣區建設領導小組會議上，韓正副總理也特別強調要強化規劃引領，強調充分發揮粵港澳綜合優勢，深化內地與香港澳門合作，建設富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群。

　　 中國的經驗是否可以供其他國家特別是一些發展中的大國借鑒，需要通過合作研究予以回答。當然，中國的城市發展過程中也有十分深刻的教訓，比如類似北京2012年“7·21”特大暴雨事件等，也值得共同合作研究，以供借鑒。只有通過合作研究，中國才能學到其他國家的經驗，為促進中國自身大都市圈的持續、健康、高質量發展提出更有價值的建議。